Frikopplingen mellan tillväxt och miljöpåverkan

Vi ställde inledningsvis frågan om utvecklingen i miljön blir bättre eller sämre. Som vi kunnat visa i rapporten är svaret på frågan att det blir både bättre och sämre. Bättre i vissa avseenden och sämre i andra. Om vi begränsar frågan till på vilket sätt de svenska bidragen påverkar utvecklingen i miljön är svaret entydigt i alla avseenden: Det blir bättre!

Den sammanlagda förbättringen är påtaglig. Under den första perioden (1930-1970) som redovisas i denna rapport samvarierade utvecklingen av landets ekonomi (mätt som BNP) med de miljöaspekter som följde med denna utveckling (mätt som ELU enligt EPS-systemet). Därefter skedde ett tydligt trendbrott. Utvecklingen av ekonomin har fortsatt att förbättras. Däremot har den samlade miljöpåverkan minskat och uppgår i dag till omkring en femtedel av läget 1970. De kvarvarande miljöaspekterna kan huvudsakligen knytas till energiförsörjning och transporter, åtminstone med utgångspunkt i de mätmetoder som använts. Om utvecklingen hade fortsatt på samma sätt efter 1970 som före skulle miljöpåverkan i dag ha varit mångfalt större än vad den faktiskt nu är.

Frikoppling av miljöbelastning från ekonomisk utveckling

 
Källor: Richard Almgren (2012), Vår miljö 1930-2030, Svenskt Näringsliv, med bearbetning av följande källor: BNP 1930-1950: Lund University Macroeconomic and Demografic Database; 1955-2005: SCB; 2005-2030: LU08 Miljöbelastning: EPS 2000, Steen, 1999 (Miljöaspekter enligt Kyoto-protokollet, Montreal-protokollet och IPPC-direktivet) ANM: Index 100 har satt till år 1970 med hänsyn till osäkerheten i data dessförinnan

Frikoppling av miljöbelastning från ekonomisk utveckling

 
Källor: Richard Almgren (2012), Vår miljö 1930-2030, Svenskt Näringsliv, med bearbetning av följande källor: BNP 1930-1950: Lund University Macroeconomic and Demografic Database; 1955-2005: SCB; 2005-2030: LU08 Miljöbelastning: EPS 2000, Steen, 1999 (Miljöaspekter enligt Kyoto-protokollet, Montreal-protokollet och IPPC-direktivet)

Om vi vidgar frågan till att avse påverkan i miljön i Sverige blir svaret mer komplicerat, eftersom den svenska miljön till stor del påverkas av händelser och verksamheter i andra länder. Vi är helt enkelt inte herrar över vårt eget land i dessa avseenden. Föroreningar känner inga gränser utan färdas långa avstånd över land och vatten. Ingen av dessa ämnen tar någon hänsyn till Tullverkets gränskontroller. Ett tydligt exempel är klimatpåverkan som kommer att öka, oavsett vilka åtgärder vi nu vidtar. Ett annat exempel är vattenkvaliteten i Östersjön som inte förbättrats påtagligt när det gäller övergödning. De långa ledtiderna mellan åtgärder och effekt i miljön gör att det blir så.

Av de miljöfrågor som berörs i denna rapport är klimatfrågan den avgjort mest betydande. Den är också den mest komplicerade att lösa. Många av de andra miljöfrågorna kan vara mer komplicerade rent naturvetenskapligt att förklara men enklare att göra något åt.

Fokus i denna rapport har emellertid varit de svenska bidragen till förorening av miljön. Dessa har minskat med åtminstone hälften i stort sett i alla avseenden. Till en del kan stora förbättringar räknas hem. Det gäller utvecklingen av ozonskiktet på hög höjd, där den stora mängden kemiska produkter som bedömdes vara orsak till påverkan helt enkelt inte tillverkas längre. De första positiva signalerna på att ozonskiktet börjar läkas rapporteras under de allra senaste åren från dem som mäter. Det gäller försurningen av mark och vatten, där stora utsläppsminskningar i både Sverige och i grannländerna givit positiva effekter i miljön. Försurningen har dämpats kraftigt. Det gäller också flera av de miljöproblematiska metallerna och så kallade persistenta ämnena (DDT, PCB etc), där spridningen i miljön av de ämnen som vi redovisar i denna rapport nu är en liten bråkdel av vad det var när effekterna i miljön upptäcktes. I några avseenden har de svenska bidragen till den negativa utvecklingen i miljön som dessa ämnen förorsakar minskat med över 99 procent.

Det bör dock understrykas att denna rapport bara behandlat några av de mest framträdande ämnena. Det kan finnas andra produkter med oönskade egenskaper som ännu inte identifierats.

Det finns också en stor import av samma ämnen via luft, vatten och produkter. Det bör också noteras att det fortfarande finns en stor mängd punktvisa ”historiska kvarlämningar” av förorenad jord. Totalt är det fråga om cirka 80 000 platser, varav omkring en fjärdedel bedöms vara så förorenade att någon form av sanering behöver göras.


 

Prioritera det internationella samarbetet

Om vi så slutligen vidgar perspektivet till vad vi kan göra i Sverige för att förbättra miljön får vi en entydig bild. Det finns många framgångar att peka på men det finns också utmaningar kvar att bearbeta. Miljöfrågorna är generellt globala och gränsöverskridande medan dessa primärt behandlas genom nationella regelverk. För att miljön skall förbättras gäller det att den interna- tionella samverkan kan stärkas. För att förbättra miljön i Sverige måste därför alla ansträngningar fokusera på det internationella samarbetet.

Det är nästan bara genom en stark internationell samordnad aktion som miljön i Sverige kan bli bättre. Det gäller i synnerhet klimatfrågan, där de svenska utsläppen av växthusgaser nästan halverats medan de internationella fördubblats under den senaste 40-50-årsperioden. Även efter det att det internationella Kyoto-protokollet tecknades har utsläppen av växthusgaser globalt fortsatt att öka, helt mot avsikten med protokollet. Det är alltså ett avtal som inte löst sin uppgift. Det gäller det uttunnade ozonskiktet, där en stark internationell samordnad aktion visat på en bra förebild när det gäller att snabbt fasa ut en oönskad förorening. Just nu finns dock inte mycket mer att göra än att invänta jordens självläkande förmåga.

Det gäller försurningen, där Sverige gått långt före men också fått det internationella samfundet med i arbetet. Dessa två internationella avtal har fungerat väl. Det gäller föroreningen av sjöar och hav som Östersjöns marina miljö, där utbytet av föroreningar är stort mellan länder. Det gäller också utarmningen av växter och djur med POPs och vissa metaller. I tabellen redovisas nuläget när det gäller framstegen. Där visas också i några avseenden vilket inflytande svenska utsläppskällor har på miljöpåverkan i Sverige. Generellt är det svenska inflytandet på miljöpåverkan i Sverige relativt begränsat. Huvuddelen av inflytandet på miljöpåverkan i Sverige har våra grannländer.

Sammanfattning av uppnådda resultat när det gäller svenska bidrag till minskning av miljöaspekter för några viktiga miljöförändringar i Sverige 1970-2010 samt det svenska inflytandet på miljöpåverkan i Sverige

Miljöpåverkan
Indikator för tillhörande miljöaspekt
Minskning av miljöaspekt (%)Svenskt inflytande på miljöpåverkan i Sverige (%)
Över 20%Över 50%Över 80%Över 95%Över 99%
Förändrat klimat
   Växthusgaser (GHG), exkl metan och lustgascheckedcheckedcrossedcrossedcrossed0,15
Uttunning av ozonskiktet 
   Ozonpåverkande ”freoner”checkedcheckedcheckedcheckedchecked0,5
Försurning av mark och vatten
   Sura gaser (SOx)checkedcheckedcheckedcheckedcrossed8
   Sura gaser (NOx)checkedcheckedcrossedcrossedcrossed10 (ox), 27(red)
Påfrestningar på stadsmiljön
   Partiklar (stoft)checkedcheckedcheckedcrossedcrossed10
   Inandningsbara partiklar (PM10)checkedcheckedcheckedcrossedcrossed..
   Ohälsosamma ämnen (nmVOC)checkedcheckedcrossedcrossedcrossed..
   Ohälsosamma ämnen (CO)checkedcheckedcheckedcrossedcrossed..
   Ohälsosamma ämnen (PAH)checkedcheckedcheckedcrossedcrossed42¹
Förorening av sjöar och hav
   Organiska ämnen (TOC)checkedcheckedcheckedcrossedcrossed..
   Synliga ämnen (suspenderade ämnen)checkedcheckedcheckedcrossedcrossed..
   Närsalter (fosfor, P)checkedcheckedcheckedcrossedcrossed10²
   Närsalter (kväve, N)checkedcrossedcrossedcrossedcrossed12²
Utarmning av växter och djur
POPs      
   Klororganiska föreningar (AOX)checkedcheckedcheckedcheckedcrossed..
   Bekämpningsmedel (aktiv substans i jordbruk)checkedcheckedcrossedcrossedcrossed..
   DDTcheckedcheckedcheckedcheckedchecked..
   PCBcheckedcheckedcheckedcheckedchecked..
   Dioxincheckedcheckedcheckedcrossedcrossed13
Metaller      
   Kvicksilver (Hg)checkedcheckedcheckedcheckedchecked..
   Bly (Pb)checkedcheckedcheckedcheckedchecked10
   Kadmium (Cd)checkedcheckedcheckedcheckedchecked..
   Krom (Cr)checkedcheckedcheckedcheckedchecked..
   Koppar Cu)checkedcheckedcheckedcheckedcrossed..
   Arsenik (As)checkedcheckedcheckedcheckedchecked..
   Zink (Zn)checkedcheckedcheckedcheckedcrossed..
   Nickel (Ni)checkedcheckedcheckedcheckedcrossed..
Förorenad jord (”Historiska miljöfarliga kvarlämningar”)
   Spridning i miljön av föroreningarcrossedcrossedcrossedcrossedcrossed..
¹Avser Bens(a)pyrén
²Avser Östersjön

 

Styrmedel

Se över sammansättningen av de miljöpolitiska styrmedlen

Luften, vattnet i hav, sjöar och vattendrag tillhör alla men ingen enskild kan göra anspråk på äganderätten. Ren luft och rent vatten har inget pris på marknaden. Ekonomerna kallar detta för kollektiva nyttigheter. Turistindustrin kan visserligen dra nytta av fördelarna med ren luft och rent vatten. Detsamma gäller industrin i stort som i många fall är beroende av att kunna verka med rena råvaror. Men i grunden finns det ett glapp mellan å ena sidan den perfekta marknaden och å andra sidan verklighetens marknad, där dessa marknadsmisslyckanden behöver hanteras. Detta är det grundläggande skälet till att lagstiftning och andra styrmedel har tillkommit för att korrigera marknadens mekanismer. I Sverige har de flesta av dessa korrigeringar handlat om att införa reglerande lagar och andra bestämmelser men också en hel del avgifter och andra ekonomiska styrmedel. Några kommentarer i denna fråga är motiverad mot bakgrund av den redovisade utvecklingen.

De positiva resultaten när det gäller begränsning av utsläpp till luft och vatten är en följd av flera olika samverkande influenser. I början på 1970-talet genomgick flera nyckelbranscher inom svensk industri en strukturomvandling, vilket gynnade införandet av ny teknik. Dessförinnan hade dessa branscher varit relativt oförändrade under lång tid. På 1970-talet inträffade flera s k ”oljekriser”, vilket i Sverige ledde till en kraftig minskning av användningen av olja.

Miljömedvetenheten har systematiskt stärkts under samma tidsperiod. Vidare har miljöpolitiken haft en betydande roll med en blandning av tryck från lagstiftning, ekonomiskt tryck från ekonomiska styrmedel och frivilliga insatser. Knappast i något fall skulle resultaten ha blivit så goda som de redovisas i denna rapport utan en samverkan mellan olika parter. Inga stora miljöfrågor hittills har lösts genom enbart förändringar i beteenden hos enskilda människor eller aktörer på frivillig väg. Det räcker alltså inte alltid med att vädja till etik och moral. Inte heller skulle lagstiftning eller ekonomisk styrning ha fungerat utan en betydande mått av god vilja – etik och moral - från de parter som utsatts för denna styrning. Det är därför inte alldeles enkelt att särskilja vilka åtgärder som lett till vad och varför.

Samhällsförändringar utan primära miljöskäl

En stor del av förbättringarna i Sverige av utsläppen av klimatgaser och sura gaser kan tillskrivas oljekriserna och den påföljande processen med oljeersättning i början av 1970-talet. Oljan ersattes till en stor del med andra energislag som biobränslen och el. Ett annat exempel är strukturomvandlingen inom näringslivet under den senaste 40-årsperioden, delvis initierad av miljöskäl. Omvandlingen av sulfitmassaindustrin kan åskådliggöra detta. Många av dessa fabriker var omoderna och nedgångna på 1960-talet och hade inte klarat sig länge. Ett annat exempel är stålverk som inte klarat den internationella konkurrensen och sålunda lagts ned. Industristrukturen var förhållandevis stabil fram till slutet av 1960-talet och början på 1970-talet, dvs ungefär samtidigt som miljölagstiftningen tillkom. Miljökraven blev ofta ”spiken i kistan”.

Ekonomiska styrmedel

En del av miljöpolitiken har styrts genom ekonomiska styrmedel. På senare tid har handeln med utsläppsrätter tillkommit. Detta system har ännu inte funnit sina slutliga former. Många avgifter har varit framgångsrika. Avgiften på bly i bensin är ett exempel på avgifter som lyckats väl med sin uppgift.

Lagstiftning

Varje reglering innebär för den enskilde företagaren ett ingrepp som måste kunna motiveras med en betydande miljönytta för allmänheten. Det innebär att företagaren måste kunna tåla vissa ingrepp i sin verksamhet. Kärnan i den svenska miljöpolitiken har varit tillståndsprövningen av industriell och liknande verksamhet. I dag är cirka 8 000 verksamheter skyldiga att ansöka om tillstånd före varje förändring av betydelse. Sammanlagt finns det f n i Sverige ett 30-tal statliga instanser inklusive överprövningsinstanser, som hanterar denna tillståndsprövning. Inriktningen och omfattningen av denna prövning behöver ses över mot bakgrund av utvecklingen.
 

Frivilliga verktyg

Utöver miljöledningssystem som utarbetats med ledning av den nämnda EMAS-förordningen finns miljöledningssystem som utformats med ledning av den internationella miljöledningsstandarden ISO 14001. Den sistnämnda varianten är den i dag mest tillämpade. Ungefär 4 000 sådana miljöledningssystem finns i Sverige i dag som är dessutom är certifierade av ett särskilt kompetensbedömt certifieringsföretag. Om man räknar antalet verksamheter i analogi med miljölagstiftningen blir det uppskattningsvis det dubbla antalet. Huvuddelen (ca 80%) av de verksamheter som omfattas av tillståndskrav enligt miljöbalken (9 kap 6§) har i dag infört ett sådant system. Det är i dag det enda system på miljöområdet som har global tillämpning, dvs det tillämpas på samma sätt över hela världen.

Dessa system har införts av enskilda företag på rent affärsmässiga grunder och har egentligen inget samband med lagstiftningen. Systemen bygger på målstyrning där företagaren själv bestämmer målen. Det som är intressant i detta sammanhang är att miljöledningssystemen enligt min bedömning har större möjligheter att effektivt hantera 2000-talets miljöfrågor än vad lagstiftningen generellt kan. Det är ju den enskilde företagaren som själv gör bedömningen av erforderliga insatser mot bakgrund av kunskap om sin egen verksamhet.

Huvuddelen av landets 330 000 verksamheter (begreppet ”verksamhet” likställs här med näringslivsstatistikens begrepp ”arbetsplats”) har ännu inte infört ett sådant system. I själva verket omfattas de varken av miljöbalkens system med tillstånd och anmälan eller har frivilligt infört ett miljöledningssystem. Skälet är enkelt. De flesta av dessa verksamheter har i förhållande begränsade miljöproblem att hantera. Men de är ändå intressanta med hänsyn till miljöfrågor som klimatfrågan och kemikaliehanteringen genom att de är så många. Sammantaget kan små enskilda förbättringar bli betydande.

Det finns några uppenbara fördelar med dessa verktyg:

  • De möjliggör en hantering av miljöfrågor på global nivå, eftersom de bygger på internationell standard och därmed tillämpas likartat över hela världen
  • De kompletterar andra styrmedel, bla skatter och handel med utsläppsrätter när det gäller klimatfrågan
  • De har ett inbyggt kund-leverantörstryck med innebörd att miljöfrågor kan hanteras i hela värdekedjan (har bl a betydelse för utveckling av produkter och transport av gods med miljöhänsyn)
  • De bygger på en prioritering av viktiga frågor av verksamhetsutövaren själv, dvs den som bäst kan avgöra vad som är stort och smått
  • De fungerar utan kompletterande lagstiftning

Det finns alltså i förhållande till lagstiftningen en ännu outnyttjad potential att ta till vara med hjälp av dessa system. Allt behöver nämligen inte styras med hjälp av lagar eller statliga skatter och avgifter. Om staten tydliggör sina mål kan enskilda företag bidra med egen kraft mot bakgrund att verkligheten ser annorlunda ut i dag mot tidigare. Miljöagendan är i dag helt annorlunda mot tidigare och miljömedvetenheten är i dag mycket större.

De frivilliga miljöledningssystemen erbjuder större flexibilitet än lagstiftningen och kan bidra till ökad grad av miljöanpassning. Ett problem i detta sammanhang är att de frivilliga miljöledningssystemen ännu inte har fått tillräckligt stor tillämpning. Denna utveckling kan staten stimulera. Tillsammantaget finns här en stor och outvecklad potential för arbete med en bättre miljö.