Ds 2001:17 och SOU 2000:117, Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor

REMISS Publicerad

1. Problemen med offentlig konkurrenssnedvridande verksamhet har varit utbrett under en följd av år. Redan under 80-talet uppmärksammade föregångaren till Konkurrensverket – Näringsfrihetsombudsmannen – problematiken, bl a i en rad remissyttranden. En grundläggande orsak är att såväl kommuner som statliga myndigheter bedriver en omfattande verksamhet på den öppna marknaden, d v s marknader där brukarna själva betalar tjänsten. En annan viktig förklaring är att offentliga organ, när man konkurrensutsätter sin egen verksamhet, ofta låter egenregin konkurrera på mer gynnsamma villkor än de privata företagen. Konkurrensproblemen i denna senare del har sannolikt ökat under senare år till följd av ökad konkurrensutsättning i kommuner och landsting.

2. Konkurrensrådets verksamhet, som till betydande del har gått ut på att behandla och bedöma klagomål från enskilda företag om konkurrenssnedvridning från offentliga aktörer, är ett bevis på att problemen är reella och omfattande. Konkurrenssnedvridningarna uppstår dels genom konkurrens på olika villkor och dels genom undanträngning av privata företag när otillåten offentlig verksamhet bedrivs. Det senare fallet gäller främst kommunal näringsverksamhet utanför gränserna för den kommunala kompetensen. Den uppföljning av enskilda ärenden, som Konkurrensrådet gjorde och som finns omnämnt i betänkandet, visar dock på att följsamheten i förhållande till Rådets rekommendationer från offentliga aktörer som av Rådet uppmanats ändra sitt beteende är högst varierande; en betydande grupp har inte följt Rådets rekommendationer. Detta visar på behovet av lagstiftning.

3. De åtgärder som Svenskt Näringsliv bedömer påkallade från lagstiftarens sida är följande: a) Förändringar i kommunallagen. Dessa ska ta sikte på att utvidga kretsen besvärsberättigade till berörda företag och deras organisationer, att göra det möjligt att också pröva en pågående verksamhet och inte bara ett kommunalt förvaltningsbeslut samt att införa effektiva sanktioner mot överträdelser av lagen. b)Tillägg till konkurrenslagen, som ska ge möjlighet att förbjuda offentliga konkurrenssnedvridande verksamheter och förfaranden.

4. Att konkurrensen sker på så lika villkor som möjligt i syfte att få väl fungerande marknader till nytta för konsumenter och skattebetalare, och att kommunerna håller sig inom ramarna för den kommunala kompetensen, är inte enbart ett företagarintresse utan också ett angeläget allmänintresse. Dessutom är denna fråga en ovanligt bra test på om regeringen menar allvar med de uttalade avsikterna att landet ska ha ett bra företagsklimat, och att åtgärder i syfte att främja detta är angelägna i synnerhet för de mindre företagen – vilka ofta är de som drabbas av konkurrenssnedvridningarna.

5. Punkt 5– 7 i detta yttrande avser synpunkter på betänkandet. Svenskt Näringsliv kan i stora drag instämma i den problembeskrivning som beskrivs i kapitel 5. Dock är det Svenskt Näringslivs uppfattning att betänkandet inte tillräckligt betonar de konkurrensproblem som finns när offentliga organ konkurrensutsätter sin egenregiverksamhet. Privata företag är i allmänhet mycket obenägna att göra publikt eller anmäla fall där det offentliga organet misstänks gynna egenregin. Detta beror på att man är angelägen att upprätt- hålla en god affärsrelation till det offentliga organet vilket ofta har, eller kan komma att få, en kundrelation till det privata företaget. I denna del är det därför mycket sannolikt att det finns ett betydande mörkertal av konkurrenssnedvridande förfaranden.

6. När det gäller de förslag till problemlösningar som föreslås i kapitel 7 och 8 kan Svenskt Näringsliv i stora drag även instämma i dessa. I fråga om avsnitt 8.2 ” Redovisning och avgränsning av konkurrensutsatt verksamhet” vill vi dock peka på betydelsen av att ett offentligt organ som bedriver såväl konkurrensutsatt som icke-konkurrensutsatt verksamhet inte bara har en särredovisning av den konkurrensutsatta verksamheten, utan också så långt möjligt och rimligt har en fysisk avgränsning av sådan verksamhet. Skälet är att genom detta minimeras de kostnader som till sin art är gemensamma mellan konkurrensutsatt och icke-konkurrensutsatt verksamhet och som måste fördelas med hjälp av schabloner.

7. I samma kapitel behandlas kapitalkostnader (8.4). Här är det Svenskt Näringslivs uppfattning att betänkandet inte tillräckligt beaktat det för- hållandet att det i allmänhet inte är tillåtet för offentlig verksamhet att ha vinstsyfte och att detta leder till en icke oväsentlig konkurrensolikhet i för- hållande till privata företag. F n utreder Konkurrensrådet självt denna fråga ytterligare.

8. Punkt 8-13 i detta yttrande avser synpunkter på departementspromemorian. Svenskt Näringsliv stödjer förslaget om ett tillägg till konkurrenslagen i enlighet med de intentioner som redovisas i promemorian. Vi har inga invändningar mot att bestämmelsen som ger möjlighet att förbjuda ett visst konkurrenssnedvridande beteende från offentliga aktörers sida utformas – när det gäller konkurrens på olika villkor - som en missbruksbestämmelse. Vi menar dock att det i en propositionstext måste klargöras att utrymmet för att acceptera ett konkurrenssnedvridande förhållande - till följd av att det skulle kunna finnas vissa omständigheter som motiverar detta – är utomordentligt litet. T ex kan aldrig sysselsättningsskäl vara en sådan omständighet, vilket klart bör framgå. Vid en sådan bedömning bör också vägas in att det oftast finns andra sätt att subventionera en tjänst för brukarna än genom att ge en specifik aktör subventioner. S k pengsystem, där subventionen följer med brukaren som kan välja att ”placera” subventionen hos den aktör som bäst motsvarar brukarens preferenser, är ett bra exempel på ett konkurrensneutralt sätt att subventionera en tjänst.

9. Beträffande konkurrenssnedvridningar som orsakas av otillåten offentlig verksamhet har vi svårt att se vad det egentligen är för skäl som skulle kunna motivera sådana aktiviteter, som ju är olagliga i sig. Särskilt om den ovan (punkt 3) föreslagna effektiviseringen av kommunallagen inte skulle genomföras menar vi att man bör överväga en konkurrensrättslig förbudsregel. Det finns praxis att falla tillbaka på vad gäller gränserna för till exempel kommunal kompetens, vilket enligt vår uppfattning här ger tillräcklig rättslig förutsägbarhet. Till en sådan förbudsbestämmelse bör också kunna kopplas direktverkande sanktioner, utformade med konkurrenslagens gällande påföljdssystem som förebild. Svenskt Näringsliv menar att denna ordning också skulle ge en starkt förebyggande verkan.

10. Vi vill också särskilt omnämna att förslaget om möjlighet till interimistiskt förbud är viktigt.

11. Emellertid finner vi att lagtilläggets räckvidd är oklar och att den rättsliga förutsägbarheten – såsom lagtillägget nu ser ut - därför är låg. Vilka verksamheter och beteenden avses kunna träffas av den nya lagen? Det torde vara avsikten att också till exempel kommunal konkurrenssnedvridande kärnverksamhet kan träffas, men detta bör klart framgå. Då kärnverksamheten uppgår till mer än 80 procent av den kommunala verksamheten är det dessutom, för att lagen ska få större betydelse på övergripande samhällsekonomisk nivå, nödvändigt att lagen kan omfatta sådan verksamhet. Vad innebär de utttalanden som flera gånger återkommer i departementspromemorian att det är offentlig säljverksamhet som lagen tar sikte på? Bedriver en (konkurrensutsatt) kommunal skola säljverksamhet trots att inga avgifter tas ut? Är det en säljverksamhet om kommunens äldreomsorgsenhet lägger ett internt anbud till den egna förvalt- ningen (i konkurrens med externa anbudsgivare)?

12. Fler exempel på oklarheter är följande. Vilka beteenden åsyftas när det anges att offentliga företags agerande kan angripas om konkurrensförhållandena mellan privata företag påverkas till följd av agerandet? Hur tacklas beteendet att egenregins priser är så låga att inga konkurrenter över huvud taget för- söker etablera sig? Att olaglig kommunal näringsverksamhet kan fångas in av lagtillägget – vilket Svenskt Näringsliv finner mycket väsentligt - är säkert avsikten, men detta bör framgå betydligt klarare. De nämnda oklarheterna i denna och föregående punkt bör således rätas ut i den proposition som Svenskt Näringsliv anser nödvändig i frågan.

13. I departementspromemorian anges att det ska finnas en skadeståndsmöjlighet för skadelidande företag om ett offentligt företag överträder ett förbud utfärdat av Marknadsdomstolen. Svenskt Näringsliv finner detta angeläget och tillstyrker sålunda förslaget. Vi menar dock att skadeståndskyldigheten bör inträda direkt vid kompetensöverskridanden (se ovan, punkt 3 o 9). Detta är av stor vikt för effektiviteten i systemet.

 

Ansvarig handläggare

Avsändare

Näringsdepartementet, Näringslivsenheten


Externt diarienummer

N2000/10877/NL


Svenskt Näringslivs diarienummer

4/2001