Offentliga stödpengar till näringslivet - Ett bidrag till tillväxt eller ett svart hål?

REFORMFÖRSLAG 2 Under senare tid har flera fall av stora utgifter för representation i olika myndigheter uppmärksammats i pressen. Det har rört sig om personalfester, jubileer och liknande tillställningar och temat i artiklarna har varit om det är rimligt att skattebetalarnas pengar går till denna typ av aktiviteter.

Med utgångspunkten att ”varje förslösad skattekrona är en stöld från folket” (citatet brukar tillskrivas den tidigare socialministern (s) Gustav Möller) är det naturligtvis motiverat att denna diskussion förs.

Samtidigt är det angeläget att debatten inte stannar i denna fråga. Än viktigare är frågan om myndigheternas ordinära verksamhet sköts på ett professionellt och resurseffektivt sätt och levererar verksamhet som faktiskt behövs. Här handlar det om flöden som uppgår till mångmiljardbelopp, dvs. summor som får även mycket extravaganta representationsnotor att framstå som små rännilar.

För såväl för den enskilde medborgaren som för det svenska näringslivet, som direkt och indirekt genererar en stor del av de resurser som finansierar den offentliga sektorn, är en väl fungerande offentlig sektor med en sparsam och resurseffektiv hantering av skattemedel central. I det första reformförslaget under denna rubrik har vi valt att titta närmare på ett delområde; statliga subventioner och bidrag till näringslivet.

Statliga subventioner och bidrag till näringslivet

Forskningslitteraturen pekar tydligt på att ett förbättrat generellt marknadsklimat för företag och privat riskkapital utgör den viktigaste grunden för ökat företagande och tillväxt. Trots det väljer många länder att spendera stora summor på olika typer av riktade bidrag och subventioner till företag.

På uppdrag av Svenskt Näringsliv har Faugert & Co genomfört en sammanställning över hur mycket det statliga stödet i Sverige kostar årligen (se bilagan  ).

Resultat visar på stora summor. År 2009 delade staten ut subventioner och bidrag för minst 28 miljarder kronor 1. Av detta går ca 20 miljarder till mindre- och medelstora företag. Av totalen på 28 miljarder är ca 16 miljarder EU-relaterade. Vi har schablonmässigt utgått från att hälften av dessa pengar härrör från EU och andra halvan från matchande svenska offentliga medel. Det bör också noteras att en del poster i sammanställningen rör arbetsmarknadspolitiska åtgärder (ca 2,6 miljarder). Det kan diskuteras om detta skall rubriceras som företagsstöd eller inte. Slutligen bör noteras att statliga riskkapitalsatsningar i princip inte ingår i underlaget. Totalt förvaltar dessa aktörer (Innovationsbron, Inlandsinnovation m.fl.) ca 17 miljarder kronor.

Det kan sättas i relation till annan statlig verksamhet. Exempelvis så var statens satsningar på forskning och utveckling samma år bara drygt hälften så stora 2 . Då ska man komma ihåg att Sverige är ett av de länder som investerar mest i forskning och utveckling i världen.

Faugerts sammanställning visar att statens riktade subventioner och bidrag är en stor samhällelig kostnad och utgör sammantaget en av de större utgiftsposterna i statsbudgeten. Frågan måste ställas om det är en klok användning av våra skattemedel. Hur stor är egentligen den samhälleliga nyttan?

För att komma närmare svaret på den frågan kan de statliga stödprogrammen ställas mot några generella principer 3 :

  • De statliga stöden är endast motiverade om de är marknadskompletterande. Annars är risken stor att stödet tränger undan privata investeringar.
  • Stöd till företag bör i så liten grad som möjligt avgränsas med avseende på geografi och bransch. Finansiering söker sig inte till regioner eller en viss typ av företag. De söker sig till de företag som har bäst potential. Vid en för snäv avgränsning riskerar stödet att gå till företag som inte har tillräckligt stor potential.
  • Stödprogrammen måste koordineras sinsemellan. Systemet idag är mycket svåröverskådligt och olika statliga stödprogram delar ibland ovetande ut bidrag till samma företag eller organisation.
  • Stödet måste ha rätt storlek. Det finns idag en flora av små bidrag tillgängliga för företag. Det är ytterst tveksamt om så små bidrag gör någon nytta över huvud taget. Små stödprogram innebär dessutom att administrationskostnaderna ofta utgör en orimligt stor andel av stödprogrammets totala kostnad.
  • Stödet måste nå de rätta mottagarna. I teorin ska staten nå de företag som har goda affärsidéer men som ändå inte fått privat finansiering. Marknadsmisslyckandet grundar sig här på en informationsasymmetri mellan entreprenören och finansiären. I praktiken är det en mycket svår uppgift att identifiera dessa företag. Det är ändå helt nödvändigt för att stödet ska vara motiverat. Nås fel företag är pengarna bortkastade.
  • Stödet måste löpande utvärderas huruvida det uppfyller sitt syfte. Om syftet har uppnåtts är kanske stödet inte längre motiverat. Finansiering av stöd som inte utvärderas kan vara bortkastade pengar.

Utifrån dessa principer följer nedan ett antal övergripande slutsatser och frågeställningar. Två förtydliganden är dock på sin plats. Vårt perspektiv har varit den övergripande samhällsekonomiska effektiviteten. Det kan inte uteslutas att enskilda mottagare, företag såväl som branscher, har en tydligt positiv bedömning av insatserna.

Selektivitet eller generella åtgärder?

Stödåtgärder är ofta selektiva, dvs. de utgår bara till vissa företag eller branscher och risken för konkurrenssnedvridningar är därför uppenbar. Denna typ av insatser måste därför ställas mot möjliga generella närings-, innovations- och tillväxtpolitiska åtgärder som inte får dessa effekter.

Är företag eller myndigheter bäst på företagande?

Att satsa egna pengar i ett projekt är riskkapital i ordets egentliga mening. När en myndighet satsar skattebetalarnas pengar i olika stödåtgärder blir det mer av riks-kapital som också kräver en byråkratisk överbyggnad som inte är gratis.

Det är svårt att träffa rätt!

I teorin skall stödinsatserna kompensera för någon form av marknadsmisslyckande. Erfarenheterna från den privata riskkapitalbranschen pekar tydligt på att misslyckanden är betydligt mer frekventa än framgångssagor. Då handlar det om aktörer med betydande erfarenheter och tydligt fokus kombinerat med insatser av eget kapital och eget operativt arbete i de företag de väljer att engagera sig i. Så är sällan fallet när det gäller offentligt finansierade stöd. Tvärtom har de historiskt sett, såväl i Sverige som internationellt, uppvisat få hållbara framgångar.

Det är stora belopp det handlar om!

De stödinsatser som finns återgivna i bilagan uppgår sammantaget till ca 28 miljarder kronor. Denna summa är med all säkerhet inte tillräcklig. Det finns sannolikt ytterligare program och pengar som tillkommer om man också skulle inkludera andra offentligfinansierade insatser på kommunal och regional nivå. Mot bakgrund av beloppens storlek är det förvånande att det inte finns några lättillgängliga officiella sammanställningar av hur stora belopp det handlar om, vilka inriktningarna är, vilka målgrupperna är, vilka får de facto pengarna i slutändan etc. Här kan transparensen förbättras betydligt!

Vet den ena handen vad den andra gör?

Som framgår av sammanställningen finns det en stor mängd olika stödprogram men man kan misstänka att det i verkligheten kan röra sig om ändå fler. Risken att olika insatser därmed går på tvärs med varandra eller ägnar sig åt mycket likartade insatser och målgrupper är därför uppenbar. Kravet måste vara att verksamheten per se är rationell, resurseffektiv och behövlig.

Hur var det nu med utvärderingar?

Av den bilagda sammanställningen följer att i många fall finns inte någon utvärdering av insatserna eller ålderstigna sådana. Av antalet program är 37 % överhuvudtaget inte utvärderade. Därutöver framgår det att ytterligare ca 17 % har utvärderingar som är fem år eller äldre.

En självklar utgångspunkt för att överhuvudtaget kunna göra någon form av bedömning om stödinsatserna är motiverade och effektiva är att insatserna löpande utvärderas. En förutsättning för att kunna göra detta är att insatserna konstrueras och administreras så att de är utvärderingsbara (syfte, målgrupp, faktiska mottagare, mätbar effekt i kvantitativa eller kvalitativa termer, administrationskostnad m.m.).

Rimligen kan dock inte bedömningen stanna där. Även i de fall där utvärderingen visar att det finns positiva effekter återstår att göra avvägningen mellan dessa selektiva insatser som når vissa mottagare eller om bredare, mer generellt inriktade åtgärder ger bättre och mindre konkurrenspåverkande effekter.

EU-pengar – viktigt med återflöde eller ”mixed blessing”?

Enligt den senaste utvärderade statsbudgeten (ESV 2012:21) betalade Sverige ett medlemsbidrag på 30,5 miljarder till EU år 2011. Samma år blev det ett återflöde från EU till statsbudgeten på 12,3 miljarder. I denna summa ingår då bl.a. en del av de poster som återfinns i den bilagda sammanställningen. Det bör då observeras att för att ”kvittera ut” dessa pengar måste svenska staten ”matcha” EU-bidraget. Att betrakta EU-pengarna som några slags ”gratispengar” är därför en skev bild.

Sammanfattningsvis

Sett mot vad som anförts ovan så reser det svenska stödsystemet sammantaget flera frågetecken. En stor andel av stödprogrammen har inte utvärderats över huvud taget. Systemet är fragmenterat med många små stödprogram. Det innebär troligen onödigt höga administrationskostnader och tveksam resurseffektivitet. Det förefaller också som att många stöd riktar sig till relativt mogna företag istället för företag i tidig utveckling. Slutligen så utgör en stor del av det svenska stödet rena bidrag, vilket är den stödform som har lägst sannolikhet att lyckas 4 . För att öka effektiviteten och sannolikheten att nå rätt företag borde utgångspunkten vara att alltid kräva hel eller delvis matchande finansiering från mottagaren av stödet.

Sammantaget finns två övergripande slutsatser:

Det handlar om stora belopp, även sett ur ett statsbudgetperspektiv. Ett minimikrav är att dessa stöd får en ordentlig löpande utvärdering. En sådan utvärdering kan inte bara handla om stöden administreras effektivt – t.ex. hur de förhåller sig till ovan nämnda principer - utan måste också ha fokus på om det går att utläsa någon mätbar effekt av åtgärderna.

Om en sådan utvärdering följer det mönster som historiska och internationella erfarenheter lärt oss, finns det finns anledning att fundera över om dessa offentliga medel inte kan spenderas på ett bättre sätt. Som en illustration av vilka generella reformer som skulle kunna rymmas inom den ram som vi diskuterat i detta papper kan följande tjäna som tänkbara exempel:

  • En sänkt statlig inkomstskatt med fem procentenheter motsvarar vid en statisk beräkning ca 10 miljarder.
  • En sänkt kapitalinkomstskatt med tio procentenheter, till 20 % skattesats, motsvarar vid en statisk beräkning ca 10 miljarder. Vi hamnar då på en nivå som ligger relativt nära OECD-genomsnittet (mer om detta kan man läsa sig till i reformförslaget ”Skattereformer för företagsamt ägande”)

Fotnoter

(1) Siffran kan jämföras med andra kartläggningar. IPREG redovisar i rapporten ”Entrepreneurship and SME policies across Europe - Estimating the costs of Entrepreneurship and SME Policy in Sweden” (2011) en summa på drygt 20 miljarder kronor år 2009.”

(2) Totala basanslag för forskning och forskningsmedel från forskningsråd till universitet och högskolor var år 2009 totalt 15.2 miljarder kronor

(3) Se bl.a. Svensson ”När är statligt stöd till innovativa företag och entreprenörer effektivt”(2011), Lerner ”Boulevard of broken dreams”(2009)

(4) Svensson, ibid (2011)

 

Se alla livesändningar från tidigare reformförslag:

Reformagendan

Fram till valet 2014 kommer Svenskt Näringsliv en gång i månaden presentera en reform som kan bidra till att stärka den svenska tillväxten.

Detta är ett av reformförslagen. Läs alla på www.svensktnaringsliv.se/reformagendan.