Överkapacitet i grundskolan och merkostnader för kommuner

• Innan 2010 tilläts kommuner göra ett skolpliktsavdrag i beräkningen av fristående skolors skolpeng, för att täcka merkostnader för att garantera skolplatser till alla folkbokförda elever. Möjligheten att göra skolpliktsavdrag avskaffades för att många kommuner hanterade dessa merkostnader utanför beräkningen av skolpengen, ett system som föredrogs av bland andra Skolverket.

• Kritiker menar att dagens system gynnar fristående skolor, eftersom dessa inte har ett juridiskt ansvar för att garantera skolplatser. Den kommunala skolan anses behöva hålla överkapacitet, både för att kunna ta emot eventuellt inflyttade elever och för att hantera cykliska rörelser i elevantalen. Fristående skolor omfattas inte av skolpliktsansvaret men påstås ändå få lika mycket ersättning.

• För fem år sedan föreslog Likvärdighetsutredningen att kommuner ska göra ett obligatoriskt avdrag i fristående skolors skolpeng, med syftet att kompensera den kommunala skolan för merkostnaderna. Förslaget avslogs av riksdagen, som bad regeringen återkomma med ett nytt förslag baserat på analyser av faktiska merkostnader.

• Till skillnad från tidigare analyser studerar den här rapporten frågan empiriskt. Rapporten finner en merkostnad av cykliska rörelser i barnkullarna. Denna merkostnad har historiskt sett uppgått till i snitt 1,4 procent av kostnaderna per elev i hemkommunen – och 1,7 procent av kostnaderna per elev i de kommunala skolorna – och är koncentrerad till lokal- och undervisningskostnader.

• Simuleringar på basis av Likvärdighetsutredningens antaganden visar i stället en genomsnittlig merkostnad på 5 procent till följd av cyklisk överkapacitet, vilket tyder på att sådana simuleringar överdriver de faktiska merkostnaderna.

• Det är endast i kommuner med trendmässigt minskande elevkullar som överkapacitet innebär merkostnader. I kommuner där elevantalet ökar trendmässigt – där i snitt cirka 65 procent av alla elever (och den stora merparten av elever i fristående skolor) har varit bosatta – finns inga merkostnader.

• Detta beror sannolikt på att det är lättare att hantera överkapacitet i kommuner med trendmässigt växande elevkullar, eftersom negativa avvikelser från den långsiktiga trenden där inte sammanfaller med lika kraftiga procentuella fall i elevtalen som i kommuner med trendmässigt minskande elevkullar.

• Vidare tyder analysen på att kommuner med en högre andel elever i fristående skolor inte har haft högre merkostnader på grund av cyklisk överkapacitet.

• Rapporten finner samtidigt inget samband mellan stora plötsliga inflöden av elever och skolkostnader/utfallskvalitet. Sådana effekter tycks vara så pass ovanliga att det ter sig ekonomiskt oförsvarbart att, i enlighet med tidigare förslag, hålla flera procent permanent överkapacitet i den kommunala skolan – till en kostnad på flera miljarder per år – för att hantera dem. Överkapacitet i grundskolan och merkostnader för kommuner 3

• Det är också tydligt att kommuner redan idag i praktiken kompenseras för flera av de slags kostnader som är hänförliga till skolpliktansvaret. Rättspraxis har exempelvis fastslagit att kostnader för outnyttjade klassrum inte behöver räknas med i skolpengen till fristående skolor. I praktiken gör detta att fristående skolor inte behöver ersättas för sådana merkostnader.

• Likaså har rättspraxis fastslagit att negativa avvikelser i antalet barn i den kommunala verksamheten – jämfört med antalet barn för vilka man har budgeterat – inte är att betrakta som ett resurstillskott och att fristående skolor därför inte har rätt till ersättning bara för att sådana avvikelser höjer kostnaderna per elev i kommunala skolor.

• Detta betyder inte att kommunerna idag nödvändigtvis ersätts fullt ut för alla relevanta merkostnader, men det är möjligt att merkostnaderna som skattas i den här rapporten i betydande utsträckning redan hanteras i dagens system. Detta skulle i så fall förklara varför empirin inte tyder på att fristående skolor överkompenseras i praktiken.

• Systemet för att ersätta kommuner för merkostnader som är hänförliga till skolpliktsansvaret bör dock standardiseras och förtydligas. Rapporten föreslår att kommunerna centralt reserverar ett valfritt belopp i budgeten. Detta belopp ska inte inkluderas i beräkningen av fristående skolors skolpeng.

• Reserveringen kan baseras på förväntad cyklisk överkapacitet utifrån befolkningsframskrivningar, empiriska kostnadsberäkningar, historiska data om plötsliga elevinflöden och en gardering för att ta hänsyn till osäkerheter, samt en uppskattning av andra kostnader som är hänförliga till skolpliktsansvaret.

• Beloppet bör användas för att ersätta kommunala skolor som påverkas av den förväntade cykliska överkapaciteten, samt de som måste hantera plötsliga inflöden av elever och/eller har andra merkostnader hänförliga till skolpliktsansvaret. Det kan också användas för att vid behov köpa platser av närliggande kommuner (eller fristående skolor).

• Kommunerna bör i efterhand specificera hur de reserverade beloppen – och eventuella underskott som är hänförliga till skolpliktsansvaret – har använts, för att säkerställa att de nyttjas för det avsedda syftet.

• Om den reserverade delen inte används på grund av att merkostnaderna blev lägre än vad som antagits återgår överskottet till kommunerna

Rapporten är skriven av skolforskaren Gabriel Heller Sahlgren.