FN utmanar OECD på skatteområdet – paradigmskifte på gång?

Den 16 augusti antog FN:s ad hoc kommitté ett förslag till mandat, ”Terms of Reference” (TOR), för ett bindande FN-ramverk till en skattekonvention om internationellt samarbete.

Förslaget antogs med rösterna 110 för och 8 emot. 44 länder (inklusive alla EU-länder) avstod från att rösta.

Om förslaget till TOR godkänns av generalförsamlingen i höst ska en mellanstatlig FN-kommitté förhandla fram ett ramverk till skattekonvention, att presenteras för generalförsamlingen hösten 2027. Därefter vidtar undertecknande och ratificering innan bestämmelserna kan börja tillämpas.

Utöver konventionen om skattesamarbete ska kommittén förhandla fram två separata bindande tilläggsprotokoll. Det ena ska innehålla bestämmelser om beskattning av gränsöverskridande tjänster. Innehållet i det andra protokollet är ännu inte fastställt, men av förslaget till TOR framgår att det kan bli fråga om regler om beskattning av den digitala ekonomin eller förmögenhetsbeskattning av miljardärer.

Frågan är om det faktum att FN flyttar fram sina positioner på skatteområdet innebär att ett paradigmskifte är på gång. OECD har sedan lång tid tillbaka varit ledande när det gäller internationella riktlinjer på skatteområdet. OECD:s modellavtal bygger på mellanstatligt samarbete och ligger till grund för i stort sett samtliga ingångna skatteavtal. FN har förvisso en egen modell, men den är utarbetad av en kommitté bestående av 25 experter tillsatta i sin personliga kapacitet och har inte samma internationella genomslagskraft som OECD-modellen. FN-modellen är baserad på OECD:s modell men med avvikelser för att i större utsträckning tillgodose utvecklingsländernas behov. I klartext innebär detta att FN-modellen ger ökad beskattningsrätt till utvecklingsländerna.

Samtidigt som utvecklingen med det nya FN-arbetet på skatteområdet är oroväckande och kan få stora konsekvenser för ett litet exportberoende land som Sverige, inte minst beroende på vilka bestämmelser som hamnar i tilläggsprotokollen, är den inte särskilt överraskande. Det har länge funnits en spänning mellan skattearbetet i OECD och FN. Många utvecklingsländer anser att OECD:s riktlinjer är alltför komplicerade och heller inte i tillräcklig utsträckning tillgodoser utvecklingsländerna behov.  

Denna spänning synes ha ökat successivt under OECD:s BEPS-projekt. Detta gäller inte minst i förhållande till arbetet med pelare 1 (allokering av vinster till marknadsjurisdiktioner) och pelare 2 (den globala minimiskatten). För att få ökad internationell genomslagskraft för de framtagna reglerna har arbetet sedan 2016 bedrivits inom ramen för det s k ”Inclusive Framework” (IF) , där drygt 140 länder deltar. Många utvecklingsländer har emellertid uttryckt att de inte känt sig inkluderade i IF-arbetet och att deras intressen inte tillgodosetts i tillräcklig omfattning.

Det pyrande missnöjet med IF-samarbetet resulterade 2022 i att ett antal afrikanska stater, med Nigeria i spetsen, tog initiativ till ökat FN inflytande på skatteområdet. Resultatet av detta initiativ syns nu i det framröstade mandatet till ramverk till en bindande skattekonvention om internationellt samarbete.

Diskussionerna som föregått förra veckans röstning har varit tuffa och oenigheten stor, inte minst vad gäller beslutsfattandet och tilläggsprotokollen. Det faktum att frågor kommer att avgöras genom majoritetsbeslut, och inte som i OECD genom konsensus, kan få stora konsekvenser. I den nuvarande FN-modellen finns, till skillnad från OECD-modellen, bestämmelser som ger källstaten rätt att beskatta tekniska och digitala tjänster. Ett stort orosmoment för många industriländer är att en majoritet av länderna i FN vill ha utökad beskattningsrätt av tjänster. Det finns således en uppenbar risk att tilläggsprotokollet om beskattning av gränsöverskridande tjänster utformas så att alla typer av tjänster ska kunna beskattas i källstaten. Ett scenario med utökade källskatter på tjänster skulle onekligen försvåra framtida skatteavtalsförhandlingar och handel med utvecklingsländer.

Många industriländer kommer sannolikt att vara tveksamma till att underteckna en konvention med regler som framförhandlats på basis av majoritetsbeslut. Men även om ett 50-tal industriländer skulle välja att stå utanför konventionen och dess tilläggsprotokoll är det mycket som står på spel. Det faktum att minst 110 länder flyttar fram positionerna på skatteområdet riskerar att underminera värdet av de riktlinjer som tagits fram av OECD och skapa stor osäkerhet för framtida investeringar. 

Framtagande av TOR till skattekonventionen är bara första steget i vad som förväntas bli en lång och utmanande process. Flera år av förhandlingar kvarstår innan en konvention kan presenteras 2027. Det är viktigt att den svenska regeringen är fortsatt aktiv och deltar i FN-förhandlingarna för att försvara svenska intressen. Det är också viktigt att det globala näringslivet ges tillfälle att ge synpunkter på de förslag som behandlas. Parallella regelverk leder till ökad osäkerhet och risk för tvister med dubbelbeskattning som följd. Detta riskerar i sin tur att få en negativ inverkan på globala investeringar och tillväxt.