Sverige måste driva på för en digital inköpsprocess i EU

Inom EU pågår nu ett arbete med att reformera upphandlingsregelverket. Syftet med arbetet, som initierats av EU-kommissionen, är bland annat förenkling, ökad konkurrens, EU-preferenser för vissa strategiska produkter, minska koldioxidutsläppen och underlätta för innovationer/startup.

Svenskt Näringsliv deltar aktivt i arbete genom deltagande i EU-kommissionens ”stakeholder expert group” för offentlig upphandling.

Den offentliga upphandlingen uppgår till uppskattningsvis 921 miljarder eller cirka 18 procent av Sveriges bruttonationalprodukt (2022). På EU-nivå uppgår siffran till cirka 14 procent eller 2,3 billioner euro.

Offentlig upphandling regleras av både primär och sekundär EU-lagstiftning. Direktiven från 2014 täcker omkring 20 procent av offentliga kontrakt, medan resten, 80 procent, regleras nationellt eller via EU:s grundläggande principer. Majoriteten av upphandlingarna ligger således under EU:s tröskelvärden. Elektronisk upphandling blev obligatorisk med 2014 års direktiv, men implementeringen har varit begränsad till digitalisering av befintliga pappersbaserade processer och meddelanden, utan djupare systemförändringar.

ESPD, eCertis, eForms och PPDS

Två digitala nyheter infördes i 2014 års direktiv – ESPD och eCertis. ESPD syftade till att minska transaktionskostnader genom självdeklarationer, men försköt kostnader till upphandlande myndigheter och leverantörer samt lider av bristande integration med andra offentliga datakällor. ESPD blev ett administrativt monster för båda parter och används i begränsad utsträckning.

eCertis är ett EU-drivet register över dokumentkrav i medlemsstater, men saknar rättslig säkerhet och uppdateras ojämnt, vilket begränsar dess användbarhet och trovärdighet.

eForms infördes för att möjliggöra insamling av strukturerade upphandlingsdata, men är delvis frivilliga och implementeras olika i medlemsstaterna, vilket skapar en asymmetrisk datainsamling. Detta gäller särskilt för valfria fält så som miljö- och sociala kriterier, där medlemsstaternas deltagande varierar.

PPDS (public procurement data space), EU:s centrala databas för upphandlingsdata, är också frivillig och riskerar att bli ytterligare en datasilo utan integration med andra offentliga system. Sverige deltar inte, vilket Svenskt Näringsliv tidigare kritiserat. Både eForms och PPDS lider av bristande incitament för medlemsstater och upphandlande myndigheter att fullständigt och korrekt rapportera data, vilket påverkar datakvalitet och fullständighet negativt.

Förslag till förbättringar

Den nuvarande rättsliga konstruktionen av direktiv 2014/24/EU är otillräcklig och saknar ambitionen att fullt ut utnyttja digitaliseringens möjligheter. En modernisering av lagstiftningen bör ske med utgångspunkt i ett digitalt först-perspektiv, där upphandling utformas med dagens tekniska verktyg som grund.

Digitalt först-upphandlingssystem

Ett digitalt först-system innebär en helhetsomprövning från pappersbaserade meddelanden till ett transaktionsbaserat system där data automatiskt fångas in och lågt prioriterade manuella uppgifter elimineras eller automatiseras. Detta skulle öka effektiviteten och datakvaliteten, men kräver att hela upphandlingsmarknaden omfattas, det vill säga även upphandlingar under tröskelvärdet.

En inspirationskälla är ukrainska Prozorra, som är ett offentligt elektroniskt upphandlingssystem. Prozorro är ett resultat av samarbetet mellan den ukrainska regeringen, näringslivet och civilsamhället.

Integration med bredare offentlig förvaltning

För att maximera fördelarna med elektronisk upphandling måste systemen integreras med andra offentliga datakällor och förvaltningsfunktioner. ESPD och eCertis visar på behovet av sådan integration, men dagens system är fragmenterade. En ny lagstiftning bör bygga på principer från exempelvis Interoperable Europe Act för att stärka interoperabiliteten och erkänna offentlig upphandling som en del av den bredare offentliga sektorn.

Europeisk tillsyn av elektroniska plattformar

Det finns en brist på gemensam europeisk tillsyn över de elektroniska upphandlingsplattformarna, vilket leder till variationer i funktion och användarupplevelse som skapar hinder, särskilt för gränsöverskridande upphandling. Ett nätverk av nationella tillsynsmyndigheter med liknande mandat som europeiska dataskyddsstyrelsen bör skapas för att uppnå enhetlighet och bättre infrastruktur.

Varför är detta viktigt – jo, det skapar förutsättningar för en effektivare offentlig upphandling. Det skulle leda till:

• förenklingar,
• kostnadsbesparingar,
• bättre data för analys och uppföljning,
• enklare hållbarhetsrapportering,
• ökad kontraktstrohet,
• en högre grad av automatisering,
• bättre möjligheter att identifiera brott och korruption,
• stöd för arbete med leveranstrygghet,
• och inte minst en kvalitativ databas för utveckling av nya AI-lösningar.