Nödvändig översyn av EU:s upphandlingsregler

De europeiska reglerna som styr offentliga upphandlingar ska ses över. Det finns ett stort behov av ökad tydlighet, bättre datakvalitet och satsningar på kompetensutveckling för att möta framtida utmaningar inom offentlig upphandling, skriver experten Ellen Hausel Heldahl.

EU:s offentliga upphandlingar utgör cirka 15 procent av BNP, motsvarande ca 2,3 biljoner euro. Regelverket styrs av fyra lagar (LOU, LUF, LUK, LUFS, se faktaruta), vilka i sin tur bygger på lika många EU-direktiv. Nu pågår ett omfattande i Bryssel för att revidera dessa regelverk med syfte att bland annat öka effektiviteten, förenkla, digitalisera, underlätta för innovativa start-up, köpa europeiskt och hjälpa till att nå miljömålen.

Europeiska revisionsrätten har i en rapport från 2023 riktat skarp kritik mot 2014 års reform, och talar om “ett förlorat decennium” för offentlig upphandling. Kritiken gäller bland annat bristande konkurrens, tolkningssvårigheter, och att förenkling och flexibilitet inte har realiserats. Trots fler möjliga förfaranden används öppet förfarande i majoriteten av upphandlingar. Den administrativa bördor kvarstår eller har ökat, ofta på grund av nationell “gold-plating”. De omtalade EU-rapporterna från Enico Letta och Mario Draghi lyfter också frågan om offentlig upphandling som en underutnyttjad potential för tillväxten i Europa.

EU-kommissionens utvärdering

Kommissionens nyss genomförda utvärdering visar att målet om ökad rättssäkerhet och tydlighet bara delvis har uppnåtts. Många aktörer upplever fortsatt tolkningssvårigheter, särskilt kring avtal mellan offentliga aktörer och uteslutningsgrunder. Digitala verktyg har haft viss positiv effekt, men integrationen är ojämn och vissa verktyg, som ESPD, har inte nått sina mål. Antalet publicerade upphandlingar har ökat, men det genomsnittliga antalet anbud per upphandling har minskat. Små och medelstora företag har fått bättre tillgång till marknaden, men gränsöverskridande deltagande är fortsatt lågt.

Direktiven har haft viss effekt på att främja gröna, innovativa och sociala upphandlingar, men tillämpningen varierar kraftigt mellan medlemsstater. Transparensen har ökat, men datakvalitet och tillgång till nyckelinformation är fortfarande bristfällig. Kompetensbrist och låg attraktivitet för upphandlingsyrket är återkommande problem.

Direkta kostnader för upphandlingsprocessen har ökat något, men fler anbud leder till lägre priser. Indirekta kostnader uppstår genom komplexa regler och språkbarriärer, men dessa vägs upp av samhällsnyttor som ökad hållbarhet och innovation.

EU-kommissionen konstaterar att direktiven är i grunden sammanhängande, men nya sektorsspecifika regler har skapat fragmentering och ökad komplexitet. Behovet av förenkling och modernisering är större än någonsin, särskilt med tanke på Europas konkurrenskraft och hållbarhetsutmaningar.

Kommande förändringar

Just nu pågår ett febrilt arbete i Bryssel då EU-kommissionen håller på att revidera lagstiftningen med målet att öka digitalisering, underlätta för innovationer och grön teknik, samt säkerställa försörjningstrygghet för viktiga tekniker och produkter. Ett nytt kriterium, “Made in Europe”, ska införas och för vissa strategiska sektorer. Det diskuteras även att slå samman LOU och LUF till en lag, alternativt att LOU, LUF och LUK slås samman till en ”Public Procurement Act”. Om det blir i form av en förordning eller ett direktiv är ännu oklart, men en förordning skulle kunna minska skillnaderna i implementering mellan medlemsstaterna.

En central fråga är om hållbarhetskriterier ska vara frivilliga eller obligatoriska. EU-parlamentet har i sitt egeninitierade yttrande betonat vikten av flexibilitet och mindre byråkrati, men de har inte kunnat enas om att miljö- och sociala krav skulle vara obligatoriska. Det finns också en omfattande kritik mot lägstaprisupphandlingar. Det som istället borde användas i större utsträckning är TCO (total cost of ownership).

Sammanfattningsvis kan konstateras att 2014 års direktiv (som ligger till grund för den lagstiftning som vi Sverige har idag) delvis har uppnått sina mål, men systemet upplevs fortfarande som komplext och svårt att anpassa till nya strategiska och samhälleliga behov. Det finns ett fortsatt behov av ökad tydlighet, bättre datakvalitet och satsningar på kompetensutveckling för att möta framtida utmaningar inom offentlig upphandling.

I mitt arbete i Bryssel, som ledamot av EU-kommissionens Stakeholder expert group, driver jag på i arbetet för en ”Digital First Approach” inom offentlig upphandling. Dagens upphandlingssystem är i grunden analogt som har digitaliserats och datakvaliteten är minst sagt undermålig. Vi behöver i framtiden transaktionsdata i realtid, annonsdata, kontraktsdata och ett ID-nummer som följer upphandlingen från planering till sista fakturan. Om detta kan genomföras i EU kan vi extrahera data som bland annat kan bidra till ökad kunskap, enklare avtalsuppföljning och utveckling av nya AI-lösningar.

En mer problematisk fråga är EU-kommissionens önskan om en europeisk preferens, eller ”Made in Europe” i vissa offentliga upphandlingar. Sverige och Svenskt Näringsliv är starka förespråkare för frihandel, det har gjort oss rikare, mer innovativa och skapat ett starkt näringsliv. Den frågan lär diskuteras livligt framöver.

EU-kommissionen förslag till ny upphandlingslagstiftning beräknas komma Q2 2026.