Lagrådet om beredningen av Tilläggsskatten/GloBE

Idag publicerades Lagrådets yttrande avseende lagrådsremissen Tilläggsskatt för företag i stora koncerner. Vi har ännu inte hunnit analysera Lagrådets yttrande i detalj, men nedan redogörs i korthet för Lagrådets bedömning av beredningsprocessen i stort.

När det gäller beredningskravet i sig konstaterar rådet att lagrådsremissen har tagits fram under stark tidspress och att delbetänkandet och promemorian har remissbehandlats under cirka tre månader. Lagrådet anför sedan att även om beredningskravet i regeringsformen sålunda har iakttagits pro forma (se dock nedan angående frågan om företrädaransvar) är det med hänsyn till förslagens omfattning och komplexitet uppenbart att lagstiftningsarbetet hade bort ges ytterligare tid.

När det gäller vald lagstiftningsteknik anger Lagrådet att det är tydligt att det bakom utformningen av lagförslagen ligger en strävan att hålla sig så nära ordalydelsen av de bakomliggande OECD-reglerna och det bakomliggande EU-direktivet som möjligt. En sådan strävan anges vara i och för sig naturlig. Mot detta måste emellertid, enligt Lagrådet, vägas det allmänna och enskilda intresset av att lagstiftning på detta område är tydlig och förutsebar. Resultatet av den valda lagstiftningstekniken har enligt Lagrådets mening blivit att lagförslagen inte svarar mot de höga krav på tillgänglighet, begriplighet och tydlighet som gäller för svensk lagstiftning. Det är enligt Lagrådet utomordentligt svårt att genom lagtexten skaffa sig en förståelse för hur skattesystemet är avsett att fungera. I fråga om flera av de föreslagna bestämmelserna framstår den närmare innebörden enligt Lagrådet som oklar och författningskommentarerna anges inte lämna den ytterligare ledning som hade varit önskvärd. Enligt Lagrådet är förslagen i lagrådsremissen därför i stort behov av en ytterligare bearbetning, med inriktning på att begripliggöra innebörden i regleringen.

Det forcerade lagstiftningstempot, tillsammans med det förhållandet att det inte har varit möjligt att i detta lagstiftningsärende beakta framtida OECD-kommentarer, motiverar enligt Lagrådet att den föreslagna lagstiftningen inom en snar framtid blir föremål för en översyn. Lagrådet tillägger att en sådan översyn framstår närmast som nödvändig för att eventuella kvarstående brister i lagen ska kunna avhjälpas och för att tillkommande kommentarer ska kunna beaktas fullt ut.

Förslaget innebär att den nya lagstiftningen ska träda i kraft den 1 januari 2024 och tillämpas första gången för beskattningsår som börjar närmast efter den 31 december 2023 och är i denna del en konsekvens av att det bakomliggande direktivet förutsätter att det nya regelverket sätts i kraft vid ingången av år 2024. Förutsatt att riksdagsbehandling och åtföljande promulgation kan komma till stånd före utgången av år 2023 anser sig Lagrådet därför inte kunna avstyrka den föreslagna ikraftträdandetidpunkten.

Det är förstås mycket lätt att instämma i vad Lagrådet anför om beredningen av detta lagstiftningsärende. Näringslivets Skattedelegation (NSD) har som remissinstans i detta ärende bland annat anfört att en bidragande orsak till brister i beredningen är det faktum att EU-reglerna forcerats fram med en alltför kort tid för nationell implementering. NSD anför vidare att den svenska lagstiftningsmodellen inte är anpassad för sådana förhållanden. Det är enligt NSD tydligt att en sekventiell hantering av det aktuella ärendet (först förhandling om modellregler i OECD, därefter förhandlingar om ett EU-direktiv, därefter en ofullständig SOU och slutligen kompletterande PM från Finansdepartementet), där vissa delar påbörjats och ibland även färdigställts utan att föregående steg avslutats och de samtidigt behandlats med korta remisstider, inte uppfyller rimliga krav på beredning i sak. Bristerna i klarhet och framförhållning vältras på företagen på ett oacceptabelt sätt. NSD anser att regeringen i ett tidigt skede borde ha skapat en “permanent plattform” som hade gjort det möjligt för intressenter att fortlöpande ge synpunkter till regeringen under hela processen på ett sammanhållet sätt. Vidare borde regeringen mycket tidigare ha utrett konsekvenserna för svenska företag och börjat skissera på hur en svensk reglering skulle kunna utformas. På så sätt hade misstag kunnat undvikas, regeringen hade fått ett bättre underlag såväl i internationella förhandlingar som vid implementering och företagen hade tidigare kunna få en uppfattning om effekterna av den kommande regleringen. Vi får hoppas att regeringen och Regeringskansliet tar lärdom av detta lagstiftningsärende, så att vi får se bättre processer för beredning av framtida internationella initiativ.

När det gäller Lagrådets granskning av beredningsprocessen, ska här även nämnas något om förslaget att tilläggsskatten och till den kopplade avgifter ska omfattas av det skatterättsliga företrädaransvaret. Min kollega Katarina Bartels har tidigare här på bloggen lyft just denna fråga. Det kan nu konstateras att Lagrådet anser det tveksamt om regeringsformens beredningskrav är uppfyllt i denna del. Se vidare min kollega Katarina Bartels nya blogginlägg från idag där hon lyfter denna fråga och något om Lagrådets bedömningar av förslagen till sanktionsavgifter.

Återstår nu att närmare analysera Lagrådets yttrande. En viktig och intressant slutsats från Lagrådet som detta blogginlägg kan avslutas med är Lagrådet lyfter frågan om vad som gäller när en rapporterande enhet och Skatteverket har olika meningar om hur en redovisningsstandard ska tillämpas. Detta mot bakgrund av att dessa standarder är principbaserade och att vilka värden som ska tas upp i redovisningen blir beroende av företagsledningens bedömningar samt att det ibland finns ett utrymme för att redovisa enligt skilda principer. Enligt Lagrådet ligger det då närmast till hands att i den situationen ge den rapporterande enheten ett tolkningsföreträde; dess tillämpning av redovisningsstandarden får godtas om det inte klart framgår att standarden inte ger utrymme för denna tillämpning.

Vi på Svenskt Näringsliv kommer förstås noga följa den fortsatta beredningen av detta lagstiftningsärende.